Financiële positie

In dit hoofdstuk staan we uitgebreid stil bij onze financiële positie. Dat doen we aan de hand van de volgende onderwerpen:

• Samenvatting en conclusies;
• De financiële kaders en uitgangspunten;
• De huidige financiële positie;
• Incidentele begrotingsruimte;
• Financiële ontwikkelingen en risico’s;
• Onze reservepositie.

De financiële positie voor nu en naar de toekomst heeft duidelijk een korte en een langere termijn perspectief. Op de korte termijn is de financiële positie goed te noemen.
Door een positieve algemene uitkering starten we met positieve saldi voor de jaren 2023 tot en met 2025. Door het ravijnjaar vanaf 2026 is het langere termijn minder positief en is de ruimte beperkt.

Bedragen * € 1.000
- is voordeel, + is nadeel

Daarnaast zien we fors toegenomen risico's door een hoge inflatie en ook sterk gestegen rente. Ook de hervormingsagenda jeugd (inclusief de extra taakstelling die het kabinet heeft opgenomen), de ontwikkelingen binnen de Wmo vormen een belangrijk toekomstig risico.
Het Rijk financiert daarnaast de uitvoering van een aantal grote opgaven (met name het Klimaatakkoord) incidenteel en biedt op dit moment onvoldoende compensatie voor de ravijnjaren 2026 en 2027. Voor het langere termijn perspectief is dat zorgwekkend en is een stevige lobby, mede vanuit de VNG, hierop noodzakelijk.

De incidentele begrotingsruimte wordt vooral bepaald door de ruimte binnen de algemene reserve en de ruimte binnen reserves van het grondbedrijf. De vrije ruimte binnen de algemene reserve is circa € 18 miljoen. Het saldo van de algemene bedrijfsreserve (ABR) ligt onder de minimale norm (€ 5,2 miljoen). Dit betekent dat de komende jaren geen extra afromingen meer kunnen plaatsvinden. De algemene reserve vormt de achtervang mochten risico's optreden die niet opgevangen kunnen worden door de ABR.

In het coalitieakkoord ‘Samen Duurzaam Vooruit’ is gekozen voor een degelijk financieel beleid in onzekere tijden. Onze ambitie is om ons huishoudboekje blijvend op orde te houden door een stabiel financieel beleid, heldere afspraken en financiële lenigheid om in te spelen op nieuwe omstandigheden. We willen de lokale lastendruk voor onze inwoners en bedrijven laag houden.  

Tegen deze achtergrond gelden de volgende algemene financiële kaders en uitgangspunten:

1. Ons financieel beleid blijven we gedegen en solide vormgeven. We hebben een begroting die meerjarig (structureel) sluitend is. Tussentijdse beperkte, niet structurele, tekorten zijn aanvaardbaar als we deze uit reserves kunnen afdekken.
2. We hebben een algemene reserve die voldoet aan de gestelde normen (10% van de algemene uitkering).  Binnen onze algemene reserve zien we incidentele begrotingsruimte. We zetten deze
   ruimte in om onze ambities in dit coalitieakkoord te waar te maken.
3. We kijken jaarlijks kritisch naar alle reserves. In de nota reserves, die de gemeenteraad tegelijk met de programmabegroting behandelt, lichten we de reserves uitgebreid toe.
4. De winsten uit het grondbedrijf zetten we in voor onze omvangrijke ruimtelijke opgaves (ontsluitingswegen, spoorzone, mobiliteitsplan, plan Groen/ blauw/ natuur). Daarnaast vragen we bijdragen aan ontwikkelende partijen, die op deze manier hier ook aan meebetalen.
5. Via actieve lobby en netwerken zetten we in op actief geld van derden te verwerven zoals bijdragen uit landelijke, regionale en Europese fondsen. De landelijke fondsen voor woningbouwimpulsen, volkshuisvesting en klimaat & energie bieden nadrukkelijk kansen.
6. We blijven lobbyen voor een financieel robuuste financiering vanuit het gemeentefonds en voor voldoende compensatie van het zogenaamde ravijnjaar vanaf 2026. Dit in combinatie met de afschaffing van de zogenaamde opschalingskorting. Aanvullend hierop lobbyen we voor voldoende compensatie van de hogere kosten voor jeugdhulp en Wmo. Als gemeenten hebben we meer financiële armslag nodig om alle (landelijke) ambities te realiseren. Dit geldt nadrukkelijk ook voor de grote energieopgave en woningbouwopgave.

Meer specifiek gelden de volgende kaders:

Gemeentelijke belastingen en heffingen
De lokale lastendruk houden we minimaal op € 22,50 onder het landelijke gemiddelde. We blijven uitgaan van 100% kostendekking van tarieven en heffingen. Het beleid op het gebied van prijsontwikkeling wordt jaarlijks vastgesteld in de kadernota. We verhogen de OZB jaarlijks met de inflatie.

Voor het jaar 2023 kiezen we voor een totale OZB verhoging van 6,2%. Deze bestaat uit:

• verwachte inflatie 2024 vanuit het CPB: 4,3%
• correctie te lage inflatie 2023: 1,9%.

In 2023 hebben we de OZB tarieven verhoogd met de inflatie. Dit is destijds ingeschat op 2,8%. Dit is aanzienlijk lager dan de werkelijke inflatie in 2023. Deze inflatie (voor alleen het jaar 2023) wordt nu ingeschat op gemiddeld 4,7%. We hebben de OZB tarieven dus met 1,9% te weinig verhoogd (uitgaande van het beleid om de tarieven te laten stijgen met de inflatie). Dit willen we nu voor het jaar 2024 corrigeren.
We zien dit terug bij de ontwikkeling van de lokale lastendruk en bij de gehanteerde inflatiecijfers van het CPB. We lichten dit hierna verder toe.

Ontwikkeling lokale lastendruk  
Op basis van cijfers van het onderzoeksinstituut COELO is onze lokale lastendruk fors onder het landelijke gemiddeld, namelijk € 111. Dit was in 2022 € 94 onder het landelijk gemiddelde. We constateren dat andere gemeentes in Nederland – vaak vanwege de hogere inflatie – besloten hebben de gemeentelijke lasten wat forser te verhogen. De lokale lastendruk daalt dus verder onder het landelijke gemiddeld. Het saldo van
€ 111 onder het landelijk gemiddelde wordt veroorzaakt door:

• OZB: €€ 23 (dit was in 2022€ € 10);
• Afvalstoffenheffing: €€ 53;
• Rioolheffing: € 35.

In de Atlas van de lokale lasten heeft het COELO voor 2023 (in vergelijking met 2022) het volgende beeld berekend:

De gemiddelde woning is volgens het COELO in 2022 gestegen met 16,7% (landelijk 16,8%). De gemiddelde waarde van een koopwoning bedraagt daarmee in 2023 € 415.100.

Prijsontwikkeling
Het CPB verwacht in 2024 voor de overheidsuitgaven een prijsontwikkeling van 3,9% (prijs overheids-consumptie netto materieel). Voor de loonontwikkeling gaan ze uit van 4,7% (prijs overheidsconsumptie beloning werknemers). Gezien de huidige ontwikkelingen in de wereld zit hierin een behoorlijk risico. De afgelopen jaren blijkt dat dit percentage vanuit het CPB steeds te optimistisch is geweest:

Voor het jaar 2023 hielden we rekening met 2,8%, terwijl het CPB nu aangeeft dat gemiddelde inflatie 4,7%. Conclusie hieruit is dat de we OZB steeds met een lager percentage verhogen dan de kostenontwikkeling die wij als gemeente zelf hebben.
In de jaarlijkse meicirculaire van het gemeentefonds krijgen gemeenten in principe geld voor de verwachte loon- en prijsontwikkeling. Vanuit de meicirculaire zetten we daarom de noodzakelijke bedragen apart om loon- en prijsstijgingen op te kunnen vangen.

Gesubsidieerde instellingen
Bij gesubsidieerde professionele instellingen is in zijn algemeenheid sprake van een 80/20-verhouding tussen het loongevoelige en prijsgevoelige deel van de uitgaven. Voor budgetsubsidies wordt voor de compensatie van loonstijging uitgegaan van de specifieke CAO-ontwikkelingen per sector en voor de compensatie van prijsstijging wordt uitgegaan van een inflatie van 3,9% (% overheidsconsumptie netto materieel 2023).
Bij de overige subsidies zoals professionele instellingen zonder budgetovereenkomst en niet-professionele organisaties wordt ook dit percentage van 3,9% voor prijscompensatie gehanteerd.

Post onvoorzien
In de begroting hebben we een jaarlijkse post onvoorzien van € 300.000 opgenomen. Dit bedrag kan door het college gedurende het jaar ingezet worden voor incidentele tegenvallers. Criteria daarvoor zijn:

• onuitstelbaar
• onvermijdbaar
• onvoorzienbaar

De verantwoording van de inzet van deze post nemen we op in de reguliere planning- en controldocumenten.   

Het financieel beeld wordt bepaald door:

• De meerjarenraming van de programmabegroting 2023-2026;
• 3O-ontwikkelingen vanuit de eerste financiële tussenrapportage over 2023 (met focus op doorwerking vanuit de jaarrekening);
• De uitkomsten van de meicirculaire 2023;
• Specifieke ontwikkelingen;
• OZB stijging 2024.

Daarnaast komen daar later nog bij de 3O-ontwikkelingen die pas bij het maken van de programmabegroting 2024-2027 bekend zijn. Ook voegen we bij de programmabegroting de uitkomsten van de septembercirculaire 2023 toe.

In de volgende tabel hebben we de uitkomsten samengevat.

Bedragen x € 1.000

Dit betekent dat we voor de jaren 2024 een voordelig saldo hebben van afgerond € 3,5 miljoen. In het laatste jaar 2028 gaat het om een structureel voordelig bedrag van € 2,2 miljoen.

Toelichting op de tabel:

1. Programmabegroting 2023-2026
Bij de begrotingsbehandeling in november 2022 is de meerjarenraming vastgesteld. Voor het jaar 2023 was er een beperkt nadelig saldo van € 5.000 begroot. Het laatste jaar sloot met een voordelig saldo van € 28.000. De begroting was hiermee meerjarig sluitend.

2. Structurele compensatie Ravijnjaar
In de algemene uitkering staat het jaar 2026 bekend als het zogenaamde “ravijnjaar”. De algemene uitkering is voor ons dan circa € 18 miljoen lager dan in 2025. Dit is in bovenstaande tabel verwerkt in het begrotingsjaar 2026. Het ravijn geldt in principe ook voor de jaren na 2026. Oorzaken hiervan zijn:  

• Invoering van nieuwe (nog te ontwikkelen) financieringssystematiek en het stoppen met het principe “samen de trap op- samen de trap af”.
• De zogenaamde opschalingskorting (algemene financiële korting voor gemeenten) is tot en met het jaar 2025 verdwenen, maar deze korting komt vanaf 2026 weer terug.

Ter compensatie van dit ravijnjaar heeft het kabinet ondertussen een bedrag van € 1 miljard structureel beschikbaar gesteld voor 2026 en 2027. Dit is voor ons een bedrag van € 4,8 miljoen. In de programmabegroting 2023-2026 hebben we ervoor gekozen om 75% van dit bedrag structureel in te zetten. Dit is 75% van het saldo van de septembercirculaire = € 3,4 miljoen. Nu ook de volledige compensatie voor het jaar 2027 beschikbaar komt geeft dit ruimte ter hoogte van € 1,1 miljoen.

3. Eerste financiële tussenrapportage 2023
Per saldo geven de uitkomsten van deze financiële tussenrapportage een voordeel in 2023 van € 179.000 en een structureel nadeel van € 489.000 in 2026.

4. Meicirculaire 2023
Samengevat is de uitkomst van de meicirculaire als volgt:

+ is nadeel: hogere uitgaven/lagere inkomsten
- is voordeel: lagere uitgaven/hogere inkomsten
bedragen x € 1.000

De algemene uitkering stijgt in alle jaren. Wanneer we hiervan de noodzakelijke afzonderingen afhalen zijn de eerste drie jaar voordelig tussen de € 1 en € 3 miljoen per jaar. De zogenaamde ravijnjaren vertonen echter nadelige saldi. De ruimte wordt in 2026 € 0,2 miljoen minder en in 2027  € 0,5 miljoen minder.

Belangrijkste punten uit de circulaire zijn:  

Algemene ontwikkelingen:

• De accressen zijn voor de jaren 2023 tot en met 2025 bevroren. Dit bekent dat naast alle specifieke mutaties, we alleen loon- en prijscorrectie krijgen over deze jaren. Omdat hierin ook een structurele doorwerking is opgenomen van hogere inflatie in 2022 geeft dit voor ons nog een financieel voordeel.
• In het landelijke coalitieakkoord is besloten om het accres vanaf 2026 niet langer te koppelen aan de hoogte van de rijksuitgaven. Dus niet langer “samen de trap op- samen de trap af”. Dit betekent een fors nadeel in 2026 ten opzichte van het jaar 2025. De algemene uitkering is voor ons dan € 18 miljoen lager. “Het ravijn” wordt versterkt doordat de zogenaamde opschalingskorting tot en met het 2025 verdwijnt, maar dat deze in 2026 weer terugkomt. Ter compensatie van dit ravijnjaar in 2026 heeft het kabinet een bedrag van € 1 miljard extra beschikbaar in 2026/ 2027. Dit is verwerkt in bovenstaande saldi.
• In het landelijke coalitieakkoord is opgenomen er een nieuwe financieringssystematiek met gemeenten wordt ontwikkeld met als doel te komen tot een stabielere financiering meer autonomie voor gemeenten. Hierbij wordt ook de mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied betrokken.

Hervormingsagenda Jeugd
Rijk en gemeenten zijn beiden van mening dat de huidige financieringssystematiek voor het jeugddomein niet houdbaar is en niet goed past bij de interbestuurlijke verhoudingen in het jeugddomein. Daarom gaan we samen voortvarend aan de slag met een beter passend en bestendig financieringsmodel, waarin sturingsmogelijkheden, medebewind/beleidsvrijheid, financiële verantwoordelijkheden en de wijze van financieren in balans zijn. Een nieuw financieringsmodel moet meer duidelijkheid en voorspelbaarheid voor beide partijen bieden, een passende verdeling van risico’s weerspiegelen, en voorkomen dat financiële discussies de inhoudelijke domineren. Ook moet rekening worden gehouden met de toekomstige (en bijbehorende) bekostiging van de jeugdbescherming, zoals deze wordt uitgewerkt in het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.
Kernpunten van de agenda zijn:

1. De reikwijdte van de Jeugdwet wordt afgebakend, meer aandacht domeinoverstijgende aanpak.
2. De gemeentelijke toegang met stevige lokale teams wordt versterk
3. Verbeteren regionale samenwerking en landelijke contractering specialistische zorg
4. Kwaliteitsverbetering en versterking zicht op effectiviteit van zorg
5. Afbouw van de residentiële jeugdhulp: inzet op zo thuis mogelijk
6. Eenvoudiger uitvoering en inkoop, aanpak negatieve effecten van marktwerking
7. Verbeteren van het inzicht in het jeugdstelsel met data en monitoring

In financiële zin is dit het kader:  

+ is nadeel: hogere uitgaven/lagere inkomsten
- is voordeel: lagere uitgaven/hogere inkomsten
bedragen x € 1 miljoen

Uitgangspunt is dat de financieringssystematiek ondersteunend is aan de inhoudelijke beweging van de Hervormingsagenda. Vertrekpunt voor de Hervormingsagenda is het advies van de Commissie van Wijzen. De hierin opgenomen structurele besparing van € 1 miljard vanaf 2027 vormt de financiële doelstelling. De maatregelen zoals opgenomen in deze gezamenlijke agenda (zie bovenstaande kernpunten) zijn zo goed als mogelijk kwantitatief gevalideerd. Voor een deel van de maatregelen (ruim € 650 miljoen) is overeenstemming over de mogelijke haalbaarheid van deze maatregelen. Voor de overige circa € 380 miljoen is de raming van een aantal voornemens en maatregelen meer onzeker. Specifiek geldt dat er overeenstemming is dat het Rijk met ondersteuning van gemeenten een nadere afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht vaststelt, wat in belangrijke mate dit laatste deel van de besparing moet realiseren. Met de uitvoering van de agenda zijn transitiekosten en investeringen voor de uitvoering van maatregelen gemoeid. Deze maken onderdeel uit van het totale meerjarige financiële kader dat is afgesproken. Voor een deel van deze transitiekosten en investeringen verloopt financiering via het gemeentefonds en voor een deel via de begroting van het ministerie VWS. Voor 2024 en 2025 stelt het Rijk respectievelijk € 89 miljoen en € 196 miljoen extra beschikbaar ten opzichte van het advies van de Commissie van Wijzen. De extra tijd die het sluiten van dit akkoord heeft gekost en de aanpassing van regelgeving die nodig is zijn mede de aanleiding hiervoor. Met deze extra middelen wordt het ingroeipad van de besparingsreeks verzacht.
De in het coalitieakkoord opgenomen aanvullende besparing in het kader van de Jeugdwet van structureel   € 511 miljoen is voor rekening en risico Rijk en valt buiten de Hervormingsagenda. Gemeenten zullen hun medewerking verlenen waar dat nodig is, aan de uitvoering van de betreffende maatregelen. Vinden de maatregelen geen of onvoldoende doorgang, en worden de kosten voor gemeenten daardoor niet lager, dan worden gemeenten daarvoor via het gemeentefonds gecompenseerd. Deze worden nu al wel financieel verwerkt in het gemeentefonds.

Extra prijscompensatie 2022
In 2022 is de inflatie aanzienlijk gestegen. Daarom heeft het kabinet besloten om eenmalige een structurele prijsbijstelling over 2022 uit te keren. Eerder werd gesproken over een landelijke bijstelling van € 300 miljoen. Maar door een andere rekeningmethodiek die door het Rijk is gehanteerd is dit bedrag in werkelijkheid verlaagd naar € 127 miljoen. Dit betekent een voordeel voor onze gemeente van circa € 0,6 miljoen. Het Rijk heeft bij de toekenning de suggestie gedaan om dit bedrag te gebruiken voor compensatie van extra energielasten van maatschappelijke organisaties. We hebben dit bedrag hard nodig om prijscorrectie door te voeren om onze gemeenschappelijke regelingen, subsidies etcetera. De hogere energiekosten leiden tot hogere inflatiecijfers die daarbij worden gehanteerd. Daarmee komt dit geld op de juiste plek terecht.

Welk deel is “vrij besteedbaar”?
In de algemene uitkering krijgen we elk jaar geld voor een aantal specifieke posten. Dit kunnen specifieke nieuwe wetten zijn waarvoor we geld krijgen voor de uitvoering, specifiek geld voor decentralisatie-uitkeringen in het sociaal domein etcetera. Maar ook krijgen we jaarlijks via de meicirculaire (gedeeltelijke) compensatie voor loon- en prijsstijgingen. Juist deze laatste is in deze tijd erg lastig in te schatten, dus hebben we voor het jaar 2024 in totaal circa € 9,5 miljoen hiervoor jaarlijks geraamd. Al deze posten noemen we “afzonderingen” (zie aparte toelichting in bijlage 1). Wanneer we het totaalbedrag aan afzonderingen van het voordeel van de algemene uitkering afhalen ontstaat er het netto voordeel/nadeel.

Samengevat ontstaat er dan het volgende beeld:

Het netto voordeel uit de algemene uitkering is dus € 3,4 miljoen in 2023. De jaren 2024 en 2025 zijn positief, namelijk € 1,1 en 1,3 miljoen.
De jaren 2026 en 2027 geven een negatief beeld, namelijk € -0,2 en € -0,5 miljoen.

In bijlage 1 hebben we een uitgebreide toelichting op de uitkomsten van de meicirculaire opgenomen.

5. Uitvoeringskosten klimaatakkoord
We ontvangen uitvoeringsmiddelen voor het klimaat- en energiebeleid voor de jaren 2023 en 2025. Jaarlijks een bedrag van € 1,5 miljoen. Dit bedrag is bestemd voor personele en bijbehorende materiële kosten (onderzoekskosten e.d.).  Gemeenten kunnen het naar eigen inzicht inzetten voor de uitvoeringskosten van klimaat- en energiebeleid uit het Klimaatakkoord en het beleidsprogramma Klimaat. Wel moet hierover verantwoording worden afgelegd, inclusief accountantscontrole (en bij niet besteden ervan terugbetaald worden). De afgelopen jaren hebben we al fors geïnvesteerd in extra capaciteit voor de uitvoering van het klimaatakkoord. Vanuit de bestaande formatie hebben we in beeld gebracht dat dit een bedrag betreft van € 1.275.000 per jaar. Dit betekent dat dit geld ingebracht kan worden in deze regeling en dat hierdoor in de jaren 2023-2025 een financieel voordeel ontstaat. De rijksregeling heeft betrekking op de komende 3 jaar maar we gaan ervan uit dat deze gelden structureel worden. Bij de speerpunten in deze kadernota zijn aanvullende claims opgenomen voor de uitvoering van dit klimaatakkoord. Deze zijn ook structureel begroot.

6. Kostenstijgingen gemeenschappelijke regelingen
De kadernota's en de begrotingen van gemeenschappelijke regelingen laten ook forse kostenstijgingen zien. Vooral bij de GGD en de Veiligheidsregio. Dit betekent een begrotingsnadeel van uiteindelijk structureel € 0,7 miljoen. Deze kostenstijgingen verwerken we pas definitief bij de programmabegroting 2024-2027, maar voor een actueel beeld van de financiële positie laten we deze al wel vast zien.

7. OZB stijging
Zoals bij de financiële uitgangspunten toegelicht stellen we voor om de OZB in 2024 te verhogen met 6,2%.
1% OZB stijging betekent een extra opbrengst van circa € 225.000. Een verhoging van 6,2% betekent daarom een extra voordeel van afgerond € 1,4 miljoen. Overigens betekent 1% stijging een gemiddelde lastenstijging van € 3,80 voor een gemiddelde woning.  

De incidentele begrotingsruimte wordt vooral bepaald door de ruimte binnen de algemene reserve en de ruimte binnen reserves van het grondbedrijf.

Algemene reserve

De omvang van de algemene vrije reserve is per 1 januari 2023 afgerond € 43,5 miljoen (inclusief saldobestemming jaarrekening 2022). Van dit bedrag is € 3,6 miljoen bestemd voor concrete projecten, waarover reeds besloten is. De minimale norm van deze reserve is 10% van de algemene uitkering. Op basis van de meicirculaire 2022 is dat € 22 miljoen. Dit betekent dat de vrije ruimte binnen de algemene reserve circa € 18 miljoen is.
In deze vrije ruimte is nog geen rekening gehouden met een reservering voor woningbouw Ravenstein (reservering voor speelcapaciteit) en voor investering ontmoeten NOK (raadsvoorstel juni 2023).
Voor de ontwikkeling van de algemene reserve verwijzen we naar bijlage 2.

Reserves grondbedrijf

De volgende “belangrijke” reserves zijn beschikbaar:

Bedragen * € 1.000

Het saldo van de algemene bedrijfsreserve (ABR) ligt onder de minimale norm (€ 5,2 miljoen). Dit betekent dat de komende jaren geen extra afromingen meer kunnen plaatsvinden. De algemene reserve vormt de achtervang mochten risico's optreden die niet opgevangen kunnen worden door de ABR.

Overige reserves
We hebben ook diverse bestemmingsreserves waar in principe nog bestedingsmogelijkheden zijn. In bijlage hebben we een overzicht van de grootste bestemmingsreserves opgenomen. Deze reserves geven een beeld van de incidentele investeringsruimte in de komende jaren.
In bijlage 2 is ook een overzicht van de overige reserves opgenomen en de saldi per 1-1-2023.